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全面推进依法治国,实现审计监督全覆盖

发布日期:2016-06-07
 

【摘  要】本文由《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“要完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”,结合笔者自身审计工作实践,对保障依法独立行使审计监督权、发挥审计职能作用积极有效推进依法治国、构建省以下审计机关人财物统一管理体系等方面的提出相应建议。

【关键词】依法治国  审计  监督

 

依法治国是治理国家的基本方略,是实现国家治理体系和治理能力现代化的法治保障。国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分,是推进依法治国的重要手段。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。如何深刻领会、认真贯彻全会精神,依法履行审计职责,充分发挥审计作用,全面推进依法治国,更好服务于推进国家治理体系和治理能力现代化,笔者结合自身审计工作实践,浅议如下。

一、保障依法独立行使审计监督权

独立是审计的灵魂,其独立性表现在一是组织上的独立性,与被审单位在组织上无行政隶属关系。二是工作上的独立性,独立编制审计计划,独立取证和审核检查,独立作出审计结论,提出处理意见。三是人事上的独立性。四是经济上的独立性,国家审计的审计经费列入财政预算。

(一)审计监督独立性的法律解释

审计监督的独立性,从法律层面对审计监督的独立性问题作了专门规定。

1、宪法表述。宪法是当代中国法律体系的核心部门,是国家的根本大法和国家活动的总章程,具有最高的法律地位和效力,现行宪法对审计监督独立性问题作了具体规定。宪法第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法第一百零九条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这些规定表明,通过国家根本法确立了国家审计监督制度、领导体制和运行机制,从组织领导关系上保证了审计机关的独立地位,保证了审计机关能够独立地行使审计监督权,而不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。显然,国家审计机关的这种由现行宪法确定的独立地位或独立性,是国家审计机关所特有而其他任何行政管理部门所不具备的。

2、审计法表述。审计法是关于加强宏观调控方面的法律,是当代中国法律体系的重要组成部分,是经济法的子部门,在经济法中占有重要地位,审计法按照宪法精神,对审计监督独立性问题进一步作了具体规定。审计法第五条规定:“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”审计法第十一条规定:“审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证。”审计法第十三条规定:“审计人员办理审计事项,与被审计单位或者审计事项有利害关系的,应当回避。”审计法第十五条规定:“审计人员依法执行职务,受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务,不得打击报复审计人员。审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的,不得随意撤换。地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。”这些规定表明,审计法以宪法为依据,通过法律形式从组织、人员、工作、经费上,对审计监督的独立性给予了有力法治保障,从而保证了审计机关能够独立地行使审计监督权。

(二)审计监督独立性的理论基础

审计监督的独立性,是审计机关和审计人员能够公正不倚地进行调查和报告的一种状态。它是审计监督的基本特征之一,是审计监督的关键性标志,是审计监督的本质所在和灵魂,是国家审计发挥审计监督作用的基础。我国审计理论就审计监督独立性问题作了深入研究,为我们理解、把握审计监督独立性内涵提供了理论依据。

从审计理论角度看,审计监督的独立性,是实质独立性与形式独立性的统一。这种实质与形式相统一的独立性,主要体现在两个方面:一方面,审计人员在制定审计计划、实施检查业务和编制审计报告过程中要保持客观态度,审计人员应避免与被审计对象有财务利益和血缘关系;另一方面,审计组织必须是独立的专门组织,不能在人事上或经济上与被审计对象有依附关系。国家审计主体强调组织上的独立,人员上的独立,工作上的独立和经费上的独立。

二、发挥审计职能作用积极有效推进依法治国

(一)加大依法审计监督力度

充分履行审计监督职能,实现审计监督全覆盖,促进提高财政资金管理水平,发挥财政资金和财政政策作用。

1、促进预算编制科学合理。围绕预算编制的内容、程序进行审查,关注预算编制的科学性、规范性、合法合规性,发现预算编制内容不完整不细化,方法不科学,定额标准不合理,绩效目标不明确的问题,积极进行反映,有效督促纠正和整改。

2、提高财政资金管理水平。强化对财政资金管理部门的审计监督,逐步推行对财政资金的联网审计,将公共财政资金、非税收入、国有资产资源收入、国债收入、社保基金、各政府性基金等全部纳入审计监督范围,实时监测资金运转和管理情况,处理和纠正财政资金管理中出现的问题,促进财政资金管理水平

3、监督财政资金合法合规使用。沿着财政资金运行使用路径,加强对资金使用各环节、各对象的审查监督,严格查处挤占挪用、虚报冒领、贪污私分、损失浪费等违纪违规问题和经济犯罪行为,确保财政资金使用的真实合法。

4、加强财政资金绩效管理。围绕落实国家政策、遵守法律法规、执行预算情况进行审查,掌握财政资金绩效情况,客观评价财政资金使用效益,发现影响资金效益的各类问题,提出针对性改进建议,有力地推动提高财政资金使用的经济效益、社会效益生态效益。

(二)强化对行政权力的制约和监督
  依法对行政权力进行科学有效的制约和监督,是提升各级政府及其工作部门依法履职能力、加快建设法治政府的必然要求。党的十八届三中全会要求强化权力运行制约和监督体系,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,形成科学有效的权力制约和协调机制。《决定》在此基础上,再次强调“强化对行政权力的制约和监督” 对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。并提出了几方面的具体要求。
  1、加强行政权力运行制约和监督体系建设。随着我国民主法治建设的不断推进和反腐败力度不断加大,行政权力制约和监督体系已初步建立起来。但由于监督主体的多元化,监督对象和监督内容的广泛性和复杂性,现有行政权力制约和监督体系的实际运行效果与全面推进依法治国的要求相比还存在一些不适应和不完善的地方,监督的力度和效果有待进一步提升。十八届四中全会前,审计监督从属于行政监督,《决定》把审计监督作为八项监督之一,与党内监督、人大监督等各项监督并列审计监督的主体作用得到了加强。通过科学设定监督职责,严密监督程序形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。
  2、加强对权力运行的监控和制约。权力正确行使是依法治国的关键环节,权力是人民赋予的,是法律授予的,审计要充分履行监督职能,加强对权力运行的监控和制约,促使权为民所用落到实处。一要充当依法行政的“清道夫”。依法治国的核心是依法行政,审计要充分履行监督职能,通过开展财政审计、企业审计、政府投资审计、民生审计、资源审计、环境审计、经济责任审计,掌握法律法规、政策制度在各地区、各部门、各单位的执行情况,对有令不行、有禁不止、有法不依、有规不守以及不作为、乱作为、错作为、迟作为、慢作为、缺位、越位、错位等行为,依法严肃处理,采取有效措施,督促纠正,实行问责。二要充当权力运行的“紧箍咒”。健全完善跟踪审计机制,对财政资金征收、管理、使用全过程实行联网审计,加强对财政资金征收权、管理权、分配权、使用权的监督;对政府投资项目全过程、各环节、各涉及对象实行跟踪审计,加强对投资资金及项目审批权、管理权、监督权的监督;对经济责任人实行离任审计与任中审计相结合,加强对领导干部经济决策权、经济管理权、经济监督权的监督;对专项资金筹集、分配、拨付、管理、使用各环节权力运行进行监督;对国有企事业单位经营管理各环节权力运行进行监督;通过全方位的审计监督,有效防控权力运行,使权力不正确运行现象得到预警、反映、制止、惩处。三要充当反腐倡廉的利剑。审计要主动融入反腐倡廉的工作格局中,发挥查错防弊功能;审计要针对发现的违纪违规问题和经济案件线索,抓住不放,一查到底,查深查透;审计要对违法违纪违规的责任人,分清责任,按照法律规定,该问责的建议问责;该受党纪政纪处分的移交纪检机关处理;涉赚犯罪的移交司法机关查处。
  3、完善审计制度。适应全面深化改革的要求,通过修订审计立法和改进审计工作制度,不断完善审计制度,保障审计机关依法独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。要加大审计力度,科学制定审计计划和审计方案,整合审计资源,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。要强化上级审计机关对下级审计机关的领导,创新管理方式,强化审计计划统筹协调,健全管理、检查和考核机制,落实工作报告、述职等制度。要探索省以下地方审计机关人财物统一管理,充分发挥审计监督作用。要推进审计职业化建设,完善符合审计工作职业特点的审计人员管理制度,建立审计人员任职资格管理和职业保障制度,完善审计职业教育培训体系,大力提高审计队伍能力和审计人员素质。

(三)加大绩效审计力度

审计作为国家政权的组成部分,要充分履行监督职能,为国而审,为民而计,为经济社会科学发展保驾护舰。一加强对经济社会运行的预警防控。加强对重点领域、重点部位、重点单位、重点资金、重点项目的审计监督利用联网监测系统、项目审计实施、专项审计调查等手段,全面充分地了解经济社会发展情况,对潜在风险、薄弱环节、突出问题加以反映。二加强对国家政策贯彻落实的跟踪督促。加强对国家大政方针、重大改革举措、重要惠民政策、重大投资项目的审计监督对上有政策下有对策的行为对贯彻不力落实不到位的行为对损害国家群众利益的行为及时发现,果断纠正,依法处理,促进落实。三加强对国家法律法规遵守情况的检查监督。审计实施过程就是审计执法过程,审计要加强对被审计对象执行法律法规、遵守财经纪律情况的审查,发现违法违纪违规问题,既严格依法处理又督促整改,确保法律实施促进营造公平正义的法治环境。四加强对审计掌握情况的分析建议。加强对掌握的情况,发现的问题进行综合分析,在弄清原因,找到症结的基础上,提出有针对性的审计建议,及时上报党委政府和主管部门,对党委政府、主管部门了解相关情况,掌握突出问题,判明发生原因,寻找对策方法提供帮助,发挥审计在重大决策中的参谋和助手作用。

(四)助推制度机制的建设

制度是国家的根本,是依法治国的基石审计要充分履行监督职能,充当制度建设的催化剂,为促进国家法律制度建设发挥审计作用。一助推国家法律法规的健全完善。高度关注法律法规在各地区、各部门、各领域、各行业、各单位执行过程中出现的新情况、新问题,认真进行科学分析,发现现行法律法规存在的问题,提出审计意见建议,及时向上反映,有效推进国家法律法规的健全完善。二助推各级政策制度的健全完善。高度关注各级政策制度在贯彻落实过程中出现的新情况、新问题,分析研判这些情况问题出现的原因,找出属于政策制度存在的问题,针对问题寻求对策,提出具体明确的审计意见建议,积极向党委政府和上级机关反映,促使政策制度的缺陷得到纠正,推进政策制度的健全完善。三助推部门行业规章的健全完善。高度关注各部门行业规章在执行过程中出现的情况和问题,认真分析问题出现的原因,寻找规章制度存在的不科学、不全面、不合理、不合法等问题,进而发现规章制度的缺陷和漏洞,通过审计建议的方式,推进部门行业规章的健全完善。四助推被审对象内控制度的健全完善。高度关注被审计对象内控制度的科学性、合法性、有效性,发现其内控制度存在的不科学、不全面、不合理、不合法等问题,以问题为导向,分析原因,找到对策,提出有针对性的审计建议,帮助被审计对象提高认识,采取有效措施,及时完善相关制度,促进提高其管理水平。

三、构建省以下审计机关人财物统一管理体系

  审计监督是行政权力监督体系的重要组成部分。党的十八届三中全会要求,加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督。习近平总书记强调,要发挥好纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用,共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。近年来,审计署及省级审计机关不断加强对下级审计机关的业务领导,积极推进地方审计队伍专业化建设,推动加强了地方审计队伍素质和能力的提高。但鉴于目前的管理体制,地方审计机关人财物实行属地管理和保障,审计机关受多方面因素制约,审计监督作用难以得到充分发挥。《决定》提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”,这对于完善审计制度、加大审计力度、确保审计机关依法充分行使职权具有重要作用。

(一)有利于保持审计的独立性

通过对省以下审计机关的统一管理,使其财务、人事等不受当地制约,审计才能排出各种因素的干扰和掣肘,实事求是地揭示问题,客观公正地提出建议。特别是在深入推进反腐倡廉建设中,如果地方审计机关人财物由属地保障,在查处腐败案件中则容易受到当地领导和部门的制约甚至阻扰。实行集中统一管理,可以有效排除地方和部门的不当干预,形成强有力的监督链条,提高查办腐败案件的效率和效果。
    (二)有利于整合审计监督资源

新形势下,党对审计工作提出了新的要求。目前,全国9万多名审计人员中,约80%分布在2000多个县市,大部分县级审计机关行政编制只有10人左右,难以形成有效的审计力量。实行集中统一领导,可以科学调配审计力量,统一开展行动,发挥监督合力,更好实现审计监督全覆盖。
    (三)有利于把握全面情况

对省以下审计机关实行统一管理,一方面能够形成完整的审计监督网络,防止出现监督盲区,切实保障中央政令畅通;另一方面便于上级审计机关把握全面情况,促使基层审计机关从宏观和全局层面审视问题、实施审计,及时发现和反映各环节各领域的风险隐患,有利于维护国家经济安全。

近年来,在审计署统一组织的保障性安居工程审计、社会保障资金审计、政府性债务审计、土地出让收支和耕地保护情况审计等全国性的重大项目审计中,审计署特派办与地方各级审计机关协同作战,取得了良好的效果。而在地方审计机关人财物实行属地管理和保障的管理体制下,审计机关受多方面因素制约,审计监督作用就难以得到充分发挥。探索省以下地方审计机关人财物统一管理,这对于确保地方审计机关依法充分行使职权十分必要和迫切。

当前我国全面推进依法治国的大背景下,审计事业发展也必然面临着审计环境、审计对象、审计内容变化等诸多新挑战。党和国家领导人也分别对审计工作作了重要指示,习近平总书记强调:审计工作既要敢于和善于发现问题,更要积极推动解决问题李克强总理要求:审计要做国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、反腐败的利剑、权力运行的紧箍咒和深化改革的催化剂”。审计署刘家义审计长要求充分发挥审计“免疫系统”功能。审计工作要做到与时俱进,必须敏锐把握我国新时期主客观环境和条件的变化,紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”的国家治理新要求,增强审计工作的大局意识、战略意识和宏观意识,不断增强审计工作的适应性、主动性、针对性和前瞻性,确保审计工作与党委和政府的中心部署始终跟进,与经济社会的发展变革紧密联系,与国家实现良治的目标相向而行。

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